En el año 2000, la Comisión de Estupefacientes entendía que “la Junta debía continuar alentando la investigación científica sobre los posibles usos médicos de la cannabis, pues los datos existentes eran superficiales y de tipo anecdótico”. En esa oportunidad, la Comisión reafirmó su postura de que, con arreglo a las disposiciones pertinentes de la Convención de 1961, la cannabis no debía utilizarse con fines médicos. Esta afirmación, en esa oportunidad no controvertida por ningún integrante del régimen, no era certera. Como lo reconoce la Junta, catorce años después, la Convención de 1961 permite a los Estados partes el uso del cannabis con fines médicos. La Junta aclara que, “en atención a las preocupaciones que suscitan el uso indebido y la desviación de esa sustancia”, en la Convención de 1961 se estableció un conjunto adicional de medidas de fiscalización que debían aplicarse para que los programas para el uso de cannabis con fines médicos sean conformes a ella”. De manera similar a la cuestión de la despenalización de la posesión para uso personal y la de reducción de años, el uso medicinal de cannabis, bajo determinados parámetros, nunca estuvo divorciado del texto de las convenciones. De hecho, como lo indica la Comisión Global sobre Políticas de Drogas respecto de los Estados Unidos, “23 estados en este país tienen mercados legales de cannabis medicinal y 17 estados despenalizaron la posesión personal de cannabis sin fines medicinales desde que Oregon fue el primero en hacerlo en 1973.”. En su Informe correspondiente al año 2014, la JIFE, no cuestionaba ya la utilización del cannabis con fines medicinales sino la forma en que este tipo de iniciativas se llevaban a cabo respecto de lo prescripto en la Convención. La Junta observaba que las medidas de fiscalización en vigor en muchos programas existentes en diferentes países no alcanzaban a satisfacer los requisitos que exigía la Convención, y alentaba a todos los gobiernos de los Estados que habían aprobado o tenían previsto poner en práctica esos programas a que adoptaran medidas para garantizar que en ellos se contemplara la aplicación plena de las medidas previstas en la Convención Única, encaminadas ellas a garantizar que las existencias de cannabis producido con fines médicos se destinen exclusivamente a los pacientes para los que se han recetado y no se desvíen hacia canales ilícitos. Y recordaba a todos los gobiernos que hubieran creado programas para el uso de cannabis con fines médicos, o que estuvieran estudiando la posibilidad de poner en marcha iniciativas de esa índole, las obligaciones de presentación de informes y concesión de licencias que habían contraído en virtud de los tratados de fiscalización internacional de drogas. Para la JIFE era importante que en esos programas se velara por que se recete cannabis para tales fines con conocimientos y supervisión médicos adecuados, y que la prescripción de cannabis se basara en prácticas médicas racionales. En efecto, en su Informe correspondiente a 2014 la JIFE cuestionaba a Estados Unidos donde 23 estados y el Distrito de Columbia habían promulgado leyes en virtud de las cuales se permitía la creación de programas de cannabis con fines médicos. En opinión de la Junta el problema era que se habían establecido marcos normativos que diferían enormemente en cuanto a los requisitos que deben cumplir los pacientes, las afecciones de la salud para las que se permite el uso de cannabis con fines médicos, las prácticas de prescripción y dispensación por los profesionales de la salud y la producción comercial de cannabis por proveedores autorizados, lejos esto de significar que el uso medicinal del cannabis estuviera prohibido por las convenciones.

Concretamente, en lo que refiere a cuestiones que van más allá de la despenalización de la posesión para uso personal o el uso medicinal del cannabis, que no constituyen en sí desafíos al texto de las convenciones, la experiencia prototípica de desafío al sistema venía siendo la de los Países Bajos. Como informó el Observatorio Europeo de Drogas en el año 2014, en los Países Bajos, el cultivo, la oferta y la posesión de cannabis son delitos sancionables con prisión. Sin embargo, una práctica de tolerancia, primero establecida en lineamientos locales en 1972, había evolucionado hacia los actuales “coffee shops”, tiendas de venta de cannabis licenciadas por la Municipalidad. La venta de pequeñas cantidades de cannabis a mayores de 18 años es tolerada. El “coffee shop” puede ser cerrado y su operador o dueño castigado si no cumple con los criterios del Procurador General, que prohíbe la publicidad, las molestias, la venta a menores y la venta de drogas duras o alcohol. Desde enero de 2013, los “coffee shops” deben ser para residentes de los Países Bajos solamente”. El caso permanentemente cuestionado por la JIFE había sido siempre este modelo de “coffee shops” de los Países Bajos y no había sido objeto de referencias por parte de los documentos e intervenciones de los actores pertenecientes al ámbito interamericano. Pero en el año 2013, el Informe sobre el Problema de las Drogas en las Américas , surgido del denominado mandato de Cartagena, incluye un capítulo titulado ´Alternativas legales y regulatorias´ en el que, haciendo referencia al caso holandés y al de los “clubes sociales” de España, planteaba la existencia de modelos que podían de ser de utilidad para profundizar el análisis sobre las alternativas a las políticas prohibicionistas actuales y sus posibles consecuencias, dice el Informe que, a diferencia de los “coffee shops”, este modelo no obliga a los estados a retirarse de las Convenciones Internacionales ya que sólo requiere cambios en la legislación nacional. Los Países Bajos no sólo son parte de las tres convenciones, sino que no ha presentado reservas y mucho menos ha tenido que retirarse para volver haciendo alguna reserva, sino que simplemente ha mantenido su política respecto del cannabis al margen de los cuestionamientos reiteradamente formulados por la JIFE.

Un nuevo desafío se abrirá con las iniciativas de los estados de Washington y Colorado (Estados Unidos) y la de Uruguay. Hacia finales de 2012 esos estados norteamericanos permitieron el uso recreativo de cannabis excediendo el límite convencional respecto de la limitación a usos médicos y científicos. Ese mismo año, en el marco del 52º Período Ordinario de Sesiones de la CICAD, que tuvo lugar en 2012, Uruguay presentó un informe en el que se comunicaba la existencia de un Proyecto de Ley en el Congreso, por el que el Poder Ejecutivo proponía un “nuevo marco regulatorio para la marihuana”. Explicaba el representante uruguayo que cuando el estado regulara el mercado de cannabis tendría “la posibilidad de regular su disponibilidad, a partir de la articulación de políticas públicas, aumentar la percepción de riesgo del uso de cannabis y contribuir a disminuir las tasas de prevalencia del consumo de esa sustancia” y que “en la medida que se tenga un mercado legal competitivo con el mercado negro, éste tendrá menor rentabilidad y capacidad operativa para incursionar en el mercadeo de otras drogas”. Aseguraba Uruguay brindar las “mayores garantías” de que la marihuana producida legalmente en ese país no iba a ser desviada al mercado negro del país ni a terceros países. Finalmente, aclaraba que de ser aprobada la iniciativa se realizaría un proceso continuo y sistemático de evaluación y monitoreo de su desarrollo” .

Los cuestionamientos de la JIFE ya se venían presentando desde un año antes. En su Informe correspondiente al año 2011, el organismo señalaba que “los cambios en la política y legislación sobre el cannabis” habían tenido lugar principalmente en países desarrollados, y que “la brecha cada vez mayor entre la política gubernamental declarada y la aplicación incompleta a nivel nacional” seguía siendo motivo de preocupación. En opinión de la Junta era preocupante observar que, mientras muchos países en desarrollo habían destinado sus escasos recursos a erradicar las plantaciones de cannabis y luchar contra el tráfico ilícito de drogas, algunos países desarrollados habían decidido tolerar el cultivo, el tráfico y el consumo de cannabis para fines diferentes de los que permiten los tratados. El motivo de preocupación de la Junta se repetirá año tras año en sus informes: el hecho de que algunos de los estados parte de la Convención de 1961 estuvieran examinando propuestas legislativas que tenían por objeto regular el consumo de cannabis con fines que no son ni médicos ni científicos, en contravención con a los tratados de fiscalización internacional de drogas, en particular la Convención de 1961. Respecto del caso uruguayo, la Junta instó a las autoridades de Uruguay a que siguieran cumpliendo plenamente el derecho internacional que restringía el consumo de estupefacientes a fines exclusivamente médicos y científicos y a que estudiaran detenidamente todas las posibles consecuencias para la salud y el bienestar de la población del país, en particular los jóvenes, antes de embarcarse en un proceso que autorizaría la venta de hierba de cannabis con fines no médicos. Respecto de Estados Unidos, preocupaba “a la Junta la puesta en marcha de iniciativas sometidas a votación que legalizarían el consumo de cannabis con fines no médicos en dos estados de los Estados Unidos en 2012. La Junta recalcaba que esas leyes contravenían los tratados e instaba al Gobierno de los Estados Unidos a que continuara velando por la aplicación de los tratados en la totalidad de su territorio.

Pese a que en ocasión de la presentación por parte de Uruguay en 2012 de su proyecto de ley, Estados Unidos había manifestado que sus iniciativas locales no cambiaban su política nacional de control de drogas, en agosto de 2013, “el Departamento de Justicia de Estados Unidos anunció una actualización de su política federal de aplicación de la ley sobre marihuana a la luz de las recientes iniciativas de votación estatales” que legalizaban, bajo ley estatal, la posesión en pequeñas cantidades de marihuana y regulan su producción, procesamiento y venta. En un memorándum que define la política, el Departamento deja en claro que la marihuana continúa siendo “una droga ilegal” y que los procuradores federales debían continuar haciendo cumplir agresivamente ese estatuto. El Departamento identificaba una serie de áreas de aplicación de la ley que los procuradores federales debían priorizar. Decía el Memorándum que “para estados como Colorado y Washington” que habían aprobado leyes que autorizaban la producción, distribución y posesión de marihuana, se esperaba que esos estados establecieran esquemas regulatorios estrictos que protegieran los intereses federales identificados en la Guía del Departamento; y advertía que “basados en la seguridad de que esos estados” impondrían apropiadamente un sistema regulatorio estricto, el Departamento había informado a los gobernadores de ambos estados que estaba aplazando su derecho a desafiar sus leyes de regulación en este momento, pero que si cualquiera de los daños establecidos se materializaba, los procuradores generales actuarían agresivamente para llevar a cabo procesamientos individuales centrados en las prioridades federales de aplicación de la ley y el Departamento podría desafiar los sistemas regulatorios mismos en esos estado. El Memorándum establecía una “guía para la aplicación de la ley sobre marihuana” de aplicación a toda la actividad de aplicación de la ley, incluyendo las investigaciones y acusaciones civiles y penales a la marihuana en todos los estados. El memorándum recordaba que el Congreso había determinado que la marihuana era una droga peligrosa y que la distribución y venta ilegal de marihuana era un delito grave que proveía una fuente significativa de ingresos a empresas criminales. Sin embargo, el documento explicaba que como varios estados habían aprobado leyes relativas al uso de marihuana con fines medicinales, el Departamento en años recientes había centrado sus esfuerzos en ciertas prioridades de aplicación de la ley que eran particularmente importantes para el gobierno federal: a) prevenir la distribución de marihuana a menores; b) prevenir que las ganancias de la venta de marihuana vayan a empresas criminales, bandas y cárteles; c) prevenir el desvío de marihuana de estados donde es legal bajo la ley estatal, de alguna forma, a otros estados; d) prevenir la actividad con marihuana autorizada por el estado de ser usada como cobertura o pretexto para el tráfico de otras drogas ilícitas u otra actividad ilegal; e) prevenir la violencia y el uso de armas de fuego en el cultivo y la distribución de la marihuana; f) prevenir la conducción bajo los efectos de las drogas y la exacerbación de otras consecuencias adversas en la salud pública asociadas al uso de marihuana; g) prevenir el crecimiento de marihuana en terrenos públicos y la concomitante seguridad pública y los daños ambientales que presenta la producción de marihuana en tierras públicas. E insistía en que ese memorándum no alteraba de forma alguna la autoridad del Departamento para aplicar la ley federal independientemente de la ley estadual: “ni esta guía ni ninguna ley local o estadual provee una defensa legal para violar la ley federal”.

Ya hacia 2014, la JIFE se mostraba “muy preocupada por estas iniciativas cuyo objeto, para el organismo, era legalizar el consumo de cannabis sin fines médicos ni científicos. Para el organismo, suponían un grave peligro para la salud y el bienestar que constituían el objetivo de los tratados de fiscalización internacional de drogas. De acuerdo al organismo, “la puesta en práctica de dichas iniciativas”, así como las consecuencias que ello conllevaba para la prevención del uso indebido de drogas, constituía un grave obstáculo para los intentos de dar respuesta al problema mundial de las drogas y era contraria al compromiso mundial de los estados miembros con el principio de responsabilidad compartida”.

En el marco del 57º Período de Sesiones de la Comisión de Estupefacientes, Uruguay volvía a defender los alcances de su iniciativa. “En Uruguay, en el marco del espíritu de las convenciones… antes de aprobada la Ley de Regulación y Control del Cannabis, no está penalizada la tenencia y el consumo de cannabis como de ninguna otra sustancia. Pero no teniendo el acceso legal y controlado de los ciudadanos al cannabis, estuvimos durante 14 años empujando permanentemente a miles y miles de usuarios de cannabis a poner en riesgo su libertad y seguridad, y al mismo tiempo alimentar el mercado ilícito de drogas, es decir, al narcotráfico, cuando los exponíamos a que cometieran una serie de actividades ilegales para realizar un acto legal… No creemos, ni queremos, ser un modelo para nadie… Con la aprobación de la Ley 19.172, de fecha 20 de diciembre de 2013, sobre Regulación del Mercado del Cannabis, se busca establecer un marco normativo que permita regular el mercado de cannabis, a efectos de contribuir a reducir potenciales riesgos y daños en aquellas personas que usan marihuana con fines recreativos y/o medicinales… Al tener que abastecerse en el mercado ilegal, se ven denigrados e involucrados en actividades delictivas, y en prácticas de alto riesgo y se exponen al contacto con drogas toxicológicamente más riesgosas como por ejemplo la pasta base de coca”. De acuerdo al Gobierno uruguayo el objetivo de la Ley Nº 19.172 era inequívoco: “combatir el tráfico ilegal de marihuana, a la vez de preservar la salud pública de la totalidad de la población, tanto de quienes consumen – si más no sea ocasionalmente – como la de quienes no lo hacen… no es esta un ley meramente punitiva sino que va mas allá de la mera prohibición estableciendo y reconociendo ciertos derechos a los ciudadanos…”. En mayo de 2014 se aprobó el decreto reglamentario de aplicación de la ley. La JIFE informaba entonces que Uruguay se había convertido en el primer Estado parte en la Convención de 1961 que había legalizado la producción, la distribución, la venta y el consumo de cannabis y sus derivados con fines ni médicos ni científicos, y concluía en que ello no solo repercutiría en la fiscalización de drogas en el Uruguay, sino que también afectaría negativamente a las labores de lucha contra la droga, en particular a la fiscalización del cannabis, en otros países, sean o no vecinos. De acuerdo a la JIFE, la ley que se había aprobado era incompatible con lo dispuesto en la Convención de 1961, en su forma enmendada, en particular el artículo 4, párrafo c), y en la Convención de 1988, en particular el artículo 3, párrafo 1) a). En virtud del artículo 4, párrafo c), de la Convención de 1961, los Estados partes están obligados a “limitar exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos”. Conforme al artículo 3, párrafo 1) a), de la Convención de 1988, los Estados partes están obligados a adoptar “las medidas que sean necesarias para tipificar como delitos penales en su derecho interno […] la producción, la fabricación, la extracción, la preparación, la oferta, la oferta para la venta, la distribución, la venta, la entrega en cualesquiera condiciones, el corretaje, el envío, el envío en tránsito, el transporte, la importación o la exportación de cualquier estupefaciente […] en contra de lo dispuesto en la Convención de 1961.

Ese mismo año Estados Unidos, a través de su Subsecretario de Estado para Asuntos Antinarcóticos, expresaba que el Gobierno Federal no intervendría en la aplicación de las leyes de Washington y Colorado sobre legalización de la marihuana, pero que las monitorearía y mantendría responsables sobre la performance de las áreas específicamente designadas, tales como el impacto en la violencia, cantidad de marihuana producidas, el impacto en menores, el impacto en la salud o entradas de emergencia, aclarando que el Gobierno Nacional había dicho que tenía “un interés nacional” en que esto no provocara “ningún daño”. Refiriéndose a Uruguay, Brownfield aseguraba que habían “acordado informalmente” intercambiar información e intercambiar evaluaciones sobre el impacto” de sus políticas. Y agregaba que “al final del día” tenían el mismo objetivo: “determinar, estadística y científicamente como sea posible el impacto de la legalización o regulación sobre nuestro pueblo, nuestros consumidores, nuestros niños, nuestros estudiantes”.

Prontamente, otras iniciativas vinculadas a la regulación del mercado de cannabis comenzaron a emerger en el ámbito interamericanos. Como afirmó la Delegación de Dominica, en el marco del 46º Período Extraordinario de la Asamblea General de la OEA, reflejando el espíritu de la nueva época, “con la generación de nuevo conocimiento vendrá la experimentación y las innovaciones en el manejo del problema de la droga. Estamos mirando con interés a los estados de Washington y Colorado… También estamos mirando con interés los planes recientemente anunciados por el Gobierno de Jamaica … Es nuestra esperanza… que estos experimentos sean vistos como oportunidades para aprender más que una causa para condenar”.

(1) Informe sobre el 43º Período de Sesiones de la Comisión de Estupefacientes; 2000.
(2) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2014.
(3) Asumiendo el Control; caminos hacia políticas de drogas eficaces; Comisión Global sobre Políticas de Drogas; septiembre de 2014.
(4) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2014.
(5) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2014.
(6) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2014.
(7) Perspectives on drugs. Models for the legal supply of cannabis: recent developments; European Monitoring Centre for Drigs and Drug Adiction (EMCDDA); 20 de mayo de 2014.
(8) Informe del 52º Período Ordinario de Sesiones de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD/OEA); OEA/Ser.L/XIV.2.50 CICAD/doc.2012/12rev.1; 9 de abril de 2013.
(9) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2011.
(10) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2013.
(11) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2013.
(12) Anuncio del Departamento de Justicia de los Estados Unidos; 29 de agosto de 2013.
(13) Memorandum for all US State Attorneys, US Department of Justice; 29 de agosto de 2013.
(14) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2014.
(15) Intervención de Uruguay en el Segmento de Alto Nivel del 57º Período de Sesiones de la Comisión de Estupefacientes; marzo de 2014.
(16) Intervención de Uruguay en el Segmento de Alto Nivel del 57º Período de Sesiones de la Comisión de Estupefacientes; marzo de 2014.
(17) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2014.
(18) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2014.
(19) Conferencia de Prensa de W. Brownfield; Departamento de Estado de los Estados Unidos; 9 de octubre de 2014.
(20) Conferencia de Prensa de W. Brownfield; Departamento de Estado de los Estados Unidos; 9 de octubre de 2014.
(21) Intervención de Dominica en el 46º Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA; septiembre de 2014.