En mayo de 2006, el gobierno boliviano anunciaba en el 39º Período Ordinario de Sesiones de la CICAD que se estaban concluyendo “las consultas sociales, institucionales y políticas para configurar la Nueva Estrategia Boliviana de Lucha contra el Narcotráfico”. En esa oportunidad, Bolivia reafirmó su opinión sobre la diferencia que existía “entre la producción de la hoja de coca para consumo tradicional y su producción para fines ilícitos del narcotráfico”. En función de esta diferenciación, el representante boliviano explicaba que “uno de los elementos centrales de la política exterior del Gobierno boliviano” era “la revalorización de la hoja de coca y de la biodiversidad nativa”, lo que implicaba “reivindicar sus usos tradicionales y culturales”, así como “impulsar la diversificación industrial de sus propiedades nutricionales y medicinales y modificar su status en el marco de las Convenciones Internacionales sobre Estupefacientes”. Aseguraba además que la fabricación y el consumo de drogas no había sido ni era una práctica tradicional de las culturas originarias sino que más bien había sido “un fenómeno impuesto desde el exterior, a consecuencia de la llamada sociedad de consumo desarrollada en los países industrializados”. A la par que se reiteraba el compromiso del Gobierno Boliviano en la “lucha contra la elaboración, tráfico y consumo de drogas ilícitas hasta alcanzar la meta de cocaína cero” se solicitaba la comprensión de la comunidad internacional para diferenciar drásticamente entre las drogas y las plantas medicinales como la hoja de coca”.
En septiembre de 2006, el Presidente Evo Morales, se expresaba ante la Asamblea General de Naciones Unidas: “Quiero aprovechar esta oportunidad para habar de otra injusticia histórica: penalizar la hoja de coca. Quiero decir que es la hoja de coca verde, no la blanca… Es importante que las Naciones Unidas conozcan que se ha demostrado científicamente, por universidades americanas y europeas, que la hoja de coca no hace daño a la salud humana. Lamento mucho que por una costumbre, o mala costumbre, se desvíe la hoja de coca a un problema ilegal… como productores de hoja de coca… no habrá libre cultivo de coca pero tampoco habrá cero cultivo de coca… Quiero decir con mucho respeto al Gobierno de los Estados Unidos que no vamos a cambiar nada, que no necesitamos chantajes ni amenazas.. Queremos y necesitamos una alianza en la lucha contra el narcotráfico, pero una alianza real y efectiva, porque la guerra contra las drogas no puede ser un instrumento, un pretexto para someter a países de la región andina”.
Mientras tanto, en el 2008, la JIFE advertía que un impasse legal había emergido entre la ley internacional y nacional en unos pocos países con respecto a la implementación de las previsiones de los tratados en lo que refiere a la hoja de coca” y llamaba a los gobiernos individualmente y a la comunidad internacional como un todo a continuar sus esfuerzos para alcanzar un mayor progreso en abordar el problema mundial de las drogas. Un año después, la JIFE expresaba que “tras haber examinado la situación de la fiscalización de drogas en el Estado Plurinacional de Bolivia” tomaba nota de las nuevas declaraciones del país en relación con la hoja de coca y reafirmaba su postura acerca de estas cuestiones. La Junta afirmaba no desconocer el derecho de las partes en la Convención de 1961 a proponer enmiendas de conformidad a lo previsto en el artículo 47 e informaba que, incluso, había suministrado al Gobierno Boliviano la información pertinente acerca del mecanismo adecuado que se debe aplicar para modificar el alcance de la Convención. No obstante, recordaba a Bolivia que hasta que no se introdujeran esas enmiendas, todos los usos de la hoja de coca que el Gobierno consideraba usos tradicionales, comprendidos la práctica de mascar hojas de coca, así como todos los productos derivados de la hoja de coca de los que no se hayan eliminado los alcaloides seguirían siendo actividades ilícitas con arreglo a las disposiciones de la Convención.
El 12 de marzo de 2009, el Presidente de Bolivia, Evo Morales, envía una carta al Secretario General de Naciones Unidas en la que solicita “la eliminación de los incisos 2 e) y 1 c) del artículo 49 de la Convención Única de Naciones Unidas sobre Estupefacientes de 1961, a través de los procedimientos establecidos en el articulo 47” de esa Convención. En la Carta, Morales explica que “la masticación de la hoja de coca no causa ningún daño a la salud humana ni ningún tipo de trastorno ni adicción” y que “mascar coca no significa consumir cocaína”. Se refiere además al “Informe de la Comisión de Investigación sobre la Hoja de coca”, de mayo de 1950, que sirvió de base para la Convención de 1961, en donde se afirma que “el masticado de hoja de coca no parece generar una adicción a la droga desde un punto de vista médico” considerándolo como un `hábito´”, pero que sin embargo plantea “que el masticado de hoja de coca debe ser suprimido porque supuestamente induce al individuo a cambios indeseables de carácter intelectual y moral”, “con certeza dificulta las posibilidades de que los masticadores puedan obtener estándares sociales mas altos”; y “reduce el rendimiento del trabajo productivo y mantiene un bajo estándar económico de vida”. En opinión del Presidente Morales, “las restricciones y prohibiciones al masticado de hoja de coca… constituyen un atentado a los derechos de los pueblos indígenas” y culmina su Carta confiando en que con “el concurso de toda la comunidad internacional” se podría “modificar estos… graves errores de la Convención Única.
El 12 de marzo de 2009 la Misión Permanente del Estado Plurinacional de Bolivia ante las Naciones Unidas presentó una propuesta de enmienda al artículo 49 de la Convención de 1961… En su Nota Verbal el Gobierno declaró que la masticación de la hoja de coca era una práctica ancestral de los pueblos indígenas andinos que no debía ser prohibida. El Gobierno pidió que, se eliminara el inciso c) del párrafo 1 del artículo 49, argumentando que no se podía autorizar temporalmente la práctica sociocultural de la masticación de la hoja de coca; y el inciso e) del párrafo 2 de ese mismo artículo en el entendimiento de que era un grave error pretender abolir la masticación de la hoja de coca en 25 años. El Secretario general transmitió la propuesta boliviana a todas las partes de la Convención y al ECOSOC el 6 de abril de 2009. Con arreglo al artículo 47, párrafo 2, de la Convención, cuando una propuesta de modificación no haya sido rechazada por ninguna de las partes dentro de los 18 meses de haber sido transmitida, entrará automáticamente en vigor. No obstante, si cualquiera de las partes rechaza una propuesta de modificación, el Consejo puede decidir teniendo en cuenta las observaciones recibidas de las partes, si ha de convocarse una Conferencia para considerar tal modificación. Para el 31 de enero de 2011, 17 estados parte habían rechazado la propuesta de Bolivia de modificar la Convención de 1961: Alemania, Bulgaria, Canadá, Dinamarca, Eslovaquia, Estados Unidos, Estonia, Federación Rusa, Francia, Italia, Japón, Letonia, Malasia, México, Reino Unido, Singapur y Suecia. Como consecuencia de esas objeciones, la modificación propuesta no entró en vigor”.
Alemania, en su Nota Verbal de fecha 28 de enero de 2011, comunicó a Naciones Unidas su no aceptación a la enmienda propuesta por Bolivia. En sus argumentos, Alemania expresó que sabía que el asunto era “de particular importancia para Bolivia” y que la masticación de la hoja de coca se consideraba allí “parte de la identidad cultural de la población indígena” y que consideraba “necesario examinar los efectos de la masticación de la hoja de coca en mayor detalle”, considerando favorable “la cuestión de convocar a una conferencia de estados para discutir la cuestión”. Bulgaria, Canadá, Dinamarca, Eslovaquia, Estados Unidos, Federación Rusa, Malasia, Letonia, Japón, Reino Unido rechazan la propuesta de enmienda con idénticos argumentos entre sí (en algunos casos con idénticos textos), esto es la obligación asumida por los estados parte al ratificar la Convención Única de limitar el comercio y el uso de estupefacientes exclusivamente a fines médicos y científicos, y el hecho de que, en esa Convención, la hoja de coca figura en la Lista I de estupefacientes. Singapur al expresar su rechazo manifestaba adoptar una “política de tolerancia cero hacia las drogas”, entendiendo que cualquier enmienda a la Convención la debilitaría. Suecia, al rechazar la enmienda propuesta, aclara comprender la inquietud expresada por el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia con respecto al conflicto entre las Convenciones de Naciones Unidas y la práctica tradicional de mascar hoja de coca, aunque entendía que, con la propuesta, se corría el riesgo de “crear un precedente político” y de afectar “la estructura jurídica internacional de la lucha contra las drogas”. A juicio de este país, de aceptarse la enmienda, se estaría enviando “una señal negativa… no acorde con las medidas adoptadas para combatir el tráfico y consumo de drogas”. El rechazo de Estonia también se argumentaba en la necesidad de no sentar un precedente político y enviar una señal negativa. Francia, por su parte, manifestaba ser consciente de que la cuestión revestía una importancia especial por considerarse en Bolivia la masticación de la hoja de coca como parte integrante de la identidad cultural, se manifiesta a favor del diálogo, pero rechaza la enmienda con similares argumentos que los restantes países. El rechazo de Italia reúne en una pieza única todas las consideraciones formuladas por los restantes países. México también rechaza la enmienda y se convierte así en el único país latinoamericano que se suma a la lista de rechazos. Este país argumentó que respetaba y apoyaba el cuidado y la protección de los usos y costumbres tradicionales de los pueblos indígenas, pero que esos derechos debían ser compatibles con la necesidad de evitar que el cultivo de la hoja de coca derive en usos ilícitos, por lo que consideraba indispensable analizar mecanismos alternativos. Colombia y Macedonia rechazaron en principio la enmienda propuesta, pero luego retiraron su rechazo. Colombia lo hace poco mas de un mes después, argumentando la existencia de “consideraciones adicionales, debidamente valoradas”. Sólo cuatro países manifiestan su apoyo explícito a la enmienda propuesta: Ecuador, Nicaragua, Uruguay, y Venezuela, mientras que Costa Rica expresa “no tener objeciones”.
Frente al rechazo de la enmienda propuesta, en junio de 2011, la Misión Permanente del Estado Plurinacional de Bolivia ante Naciones Unidas, presenta una nota del Presidente al Secretario General de Naciones Unidas por la que se adjunta la Ley Nº 147, promulgada el 29 de junio de 2011, por la que se aprueba la determinación de denunciar la Convención Única de 1961 antes del 1º de julio de 2011, y se aprueba la re adhesión a solicitarse el 1º de enero de 2012 presentando de manera simultánea “una reserva sobre el artículo 49 numerales 1 inciso c) y 2 inciso e que incluya “la preservación del masticado (acullico) de la hoja de coca”. Establecía además esta norma que Bolivia “cumpliría plenamente con los términos acordados en la Convención Única” hasta que entrara en vigencia la nueva adhesión.
Frente a ello, la JIFE señalaba que, “un problema importante planteado al sistema de fiscalización internacional de drogas” había sido la reciente decisión del Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia de denunciar la Convención de 1961, al mismo tiempo que daba a conocer su decisión de volver a adherirse a la Convención con una reserva. La Junta observaba con hondo pesar este paso sin precedentes del Gobierno Boliviano y expresaba su preocupación, porque si bien la denuncia en sí era técnicamente admisible en tenor a la Convención, iba contra el objeto fundamental y el espíritu de dicho instrumento”. Y entendía que “si la comunidad internacional adoptara un sistema en el que los estados parte se sirvieran del mecanismo de denuncia y nueva adhesión con reservas, la integralidad del sistema de fiscalización internacional de drogas se vería menoscabada y se pondrían en peligro los logros conseguidos en los últimos diez años”.
El argumento de la JIFE era simple: a lo largo de los últimos años la Junta había expresado reiteradamente su preocupación por algunos aspectos de la política de fiscalización de drogas del Estado Plurinacional de Bolivia que contravenían los tratados de fiscalización internacional de drogas, en particular la legislación nacional que permitía cultivar y consumir la hoja de coca para fines no médicos, en particular a masticación de la hoja de coca. Dado que el Estado Plurinacional de Bolivia era uno de los principales países productores de hoja de coca a la Junta le preocupaba que la situación normativa en ese país pudiera tener repercusiones en otros países. La junta reiteraba que la hoja de coca se había definido como un estupefaciente en la Convención de 1961 y figura en la Lista I, entre otros estupefacientes a los que deben aplicarse medidas de control más estrictas. Estas medidas incluían lo dispuesto en el artículo 4, párrafo c),,, obligación general de los estados parte de `limitar exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos; en los artículos 23 y 26 sobre los regímenes aplicables al cultivo y la producción para la extracción de alcaloides; y en el artículo 27 sobre la posibilidad de que las partes permitan el cultivo y la producción para la preparación de un agente soporífero que no contenga ningún alcaloide”. La JIFE explicaba que de acuerdo al artículo 49 de la Convención se dispone que las partes podían hacer una reserva transitoria a fin de utilizar las sustancias enumeradas en el párrafo 1 de ese artículo para fines no médicos, lo que incluye la masticación de la hoja de coca (párrafo 1 c). Por lo tanto, si bien una parte puede, en el momento de adherirse y si se cumplen ciertas condiciones estipuladas en el artículo, reservarse el derecho a autorizar temporalmente en cualquiera de sus territorios la masticación de hoja de coca, dicha práctica debería abolirse en el plazo de 25 años de entrada en vigor de la Convención. Agregaba que Bolivia no había hecho una reserva transitoria de este tipo cuando se adhirió a la Convención de 1961 y que aunque Bolivia hubiera hecho tal reserva en 1976, al haber entrado en vigor la Convención en 1964, la masticación de la hoja de coca debía haber terminado en 1989 en todos los territorios de todas las partes de la Convención.
Pero pese a estos cuestionamientos y advertencias, el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia depositó oficialmente en poder del Secretario General el instrumento de denuncia de la Convención de 1961, al mismo tiempo que anunciaba que tenía intención de presentar un nuevo instrumento de adhesión a la Convención de 1961, que contendría la reserva por la que la masticación de la hoja de coca y el cultivo del arbusto de coca serían legales en territorio boliviano. La re-adhesión de Bolivia a la Convención de 1961 entró en vigor el 10 de febrero de 2013, con esa reserva. Para que la reserva no pasara hubiera sido necesario que una tercera parte de los 183 estados parte de la Convención, es decir, 61 estados, presentaran su objeción, Sólo 15 países se opusieron a la reserva de Bolivia.
El Gobierno Boliviano expresó su agradecimiento y admiración por los 169 que habían aprobado la reinserción en la Convención única lo que consideraba una muestra de respeto a los usos culturales de los pueblos indígenas y permitía el reconocimiento de los usos culturales y medicinales de la hoja de coca. Y decía a quienes no habían apoyado que les demostraba su “respeto a la diferencia”. Se ocupó también de dejar en claro que esto no significaba que Bolivia aprobara “la legalización de la cocaína y las drogas” como lo hacían otros países de la región que también respetaban. Era, en cambio, el reconocimiento de la hoja de coca en su estado natural que había sido penalizada y satanizada. Insistía en que la hoja de coca no era cocaína, y que había que reconocerla como producto medicinal, tradicional y agrícola.
En el marco del ALBA-TCP, los países que integran la alianza manifestaron apoyar el llamado de Bolivia a retirar la hoja de coca de la Lista 1 de la Convención y a eliminar toda prohibición al masticado de hoja de coca. En los ámbitos de Mercosur y UNASUR no se hace referencia a las convenciones aunque se reconoce el masticado como una manifestación cultural ancestral del pueblo de Bolivia que debe ser reconocida por la comunidad internacional. El Movimiento de Países No Alineados se limita a “tomar nota del derecho del Gobierno de Bolivia a defender y proteger esas prácticas para sus pueblos”. Cabe señalar que la CELAC, en enero de 2014, emitió una Declaración Especial sobre la Hoja de Coca, en la que se reconocía el uso tradicional del masticado de hoja de coca como una manifestación cultural ancestral mientras que se manifestaba interesada en conocer los resultados de investigaciones científicas sobre las propiedades de la hoja de coca. En la Declaración de Quito, aprobada por la CELAC en mayo de 2015, se recuerda lo establecido en la Declaración de 2014.
El sin precedentes curso de acción tomado por el Gobierno de Bolivia demostró el apoyo discursivo de parte de la mayoría de los países del ámbito interamericano pero lo que más enseñó es que la reforma de las convenciones no es una meta de corto plazo siquiera para los países que desafían al régimen. También demuestra que las construcciones colectivas, si bien mantienen el foco normativo del régimen también habilitan márgenes de acción que, por audaces que sean, sólo conducen a readaptaciones dentro del régimen.
(1) Presentación de Bolivia en el 39º Período Ordinario de Sesiones de la CICAD; 9 de mayo de 2006.
(2) Discurso del Presidente de Bolivia, Evo Morales, en el 61º Período de Sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas; A/61/PV.11; 19 de septiembre de 2006.
(3) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2008.
(4) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2009.
(5) “La masticación de hoja de coca quedará prohibida dentro de los 25 años siguientes a la entrada en vigor de la presente Convención conforme a los dispuesto en el inciso 1 del artículo 41”.
(6) Un estado parte de la Convención puede reservarse el derecho a autorizar temporalmente en cualquiera de sus territorios… la masticación de la hoja de coca… en el marco de las limitaciones establecidas en el inciso 2 e), es decir, dentro del límite de los 25 años.
(7) Carta del Presidente de Bolivia, Evo Morales, al Secretario General de Naciones Unidas; 12 de marzo de 2009.
(8) Carta del Presidente de Bolivia, Evo Morales, al Secretario General de Naciones Unidas; 12 de marzo de 2009.
(9) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2011.
(10) Nota del Secretario General; E/2011/53; 28 de enero de 2011.
(11) Nota de la Misión Permanente de Bulgaria, E/2011/57, 31 de enero de 2011; Nota Verbal de Canadá; E/2011/51, 26 de enero de 2011; Nota Verbal de Eslovaquia; E/2011/63, 28 de enero de 2011; Nota Verbal de Estados Unidos; E/2011/47, 19 de enero de 2011; Nota Verbal de Reino Unido; E/2011/49, 21 de enero de 2011; Nota Verbal de Japón; E/2011/54, 26 de enero de 2011; Nota Verbal de Letonia; E/2011/53, 26 de enero de 2011; Nota Verbal de la Federación Rusa; E/2011/61, 1 de febrero de 2011; Nota Verbal de Malasia; E/2011/66, 31 de enero de 2011; Nota Verbal de Dinamarca; E/2011/67, 4 de febrero de 2011; Nota Verbal de Ucrania; E/2011/71, 31 de enero de 2011.
(12) Nota Verbal de Singapur; E/2011/63, 31 de enero de 2011.
(13) Nota Verbal de Suecia; E/2011/48, 21 de enero de 2011.
(14) Nota verbal de Estonia; E/2011/55, 28 de enero de 2011.
(15) Nota Verbal de Francia: E/2011/56, 28 de enero de 2011.
(16) Nota Verbal de Italia; E/2011/58, 28 de enero de 2011.
(17) Nota Verbal de México; E/2011/60, 31 de enero de 2011.
(18) Nota Verbal de Colombia; E/2011/7, 17 de diciembre de 2010; Nota Verbal de Macedonia; E/2011/10, 27 de diciembre de 2010; Nota Verbal de Macedonia; E/2011/12, 17 de enero de 2011.
(19) Nota Verbal de Colombia; E/2011759, 31 de enero de 2011.
(20) Nota Verbal de Ecuador; E/2011/64, 1 de febrero de 2011; Nota Verbal de Uruguay; E/2011/65, 1 de febrero de 2011; Nota Verbal de Costa Rica; E/2011/68, 27 de enero de 2011; Nota Verbal de Venezuela; E/2011/70, 28 de enero de 2011; Nota de la Misión Permanente de Nicaragua ante Naciones Unidas; MN-UN-005-11; 14 de febrero de 2011.
(21) Nota de la Misión Permanente del Estado Plurinacional de Bolivia ante Naciones Unidas; MBNU/ONU/073/11; 29 de junio de 2011.
(22) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2011.
(23) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2011.
(24) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2011.
(25) Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes correspondiente al año 2011.
(26) Discurso del Presidente de Bolivia, Evo Morales, en el 57º Período de Sesiones de la Comisión de Estupefacientes; 13 de marzo de 2013.
(27) Declaración de la VI Cumbre Extraordinaria del ALBA-TCP; Maracay; 24 de junio de 2009; Declaración de la VII Cumbre de ALBA-TCP; Cochabamba, 17 de octubre de 2009; Declaración de la VIII Cumbre de ALBA-TCP; La Habana, 14 de diciembre de 2009..
(28) Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados; Asunción; 24 de julio de 2009; Declaración Presidencial de Quito; UNASUR; Quito, 10 de agosto de 2009; Declaración de Nueva Esparta; II Cumbre América del Sur África; Isla Margarita, 27 de septiembre de 2009; Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados; Montevideo; 8 de diciembre de 2009.
(29) Documento Final de la XV Cumbre de Jefes de Estado o de Gobierno del Movimiento de Países No Alineados; Sharm El Sheik, Egipto; 16 de julio de 2009.
(30) Declaración Especial sobre la Hoja de Coca; CELAC, La Habana, enero de 2014.